رای شماره‌ ۱۹۶۱  دیوان عدالت اداری؛ ابطال ماده ۳ دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع بخشنامه شماره ۱۴۴۱۸۹ـ ۱۳۹۷/۳/۲۸ سازمان اداری و استخدامی کشور

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حسین رضائیان با وکالت آقای صادق یزدانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (د) ماده ۳ دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع بخشنامه شماره ۱۴۴۱۸۹ـ ۱۳۹۷/۳/۲۸ سازمان اداری و استخدامی کشور

گردش‌کار: آقای صادق یزدانی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (د) ماده ۳ دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع بخشنامه شماره ۱۴۴۱۸۹ـ ۱۳۹۷/۳/۲۸ سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«موکل اینجانب آقای حسین رضائیان مدت ۱۱ سال کارمند پیمانی سازمان زندان‌ها در زندان شهرستان میاندوآب می‌باشد که به جهت تخلف اداری طی حکم شماره ۶۱۰۱/ب۱۸/۱۷۱۳۰/۲ ـ ۱۳۹۷/۶/۶ صادره از شعبه دوم هیأت بدوی رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان سازمان زندان‌ها که عیناً طی حکم شماره ۹۲۶/ت۱۸/۱۷۶۷۰/۱ ـ ۱۳۹۷/۹/۲۵ شعبه اول هیأت تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان سازمان زندان‌ها به مجازات تغییر محل جغرافیایی خدمت به مدت یک سال به استان اردبیل محکوم شده است، حتی با ملاحظه آراء بدوی و تجدیدنظر دادگاه‌های شعبه ۱۰۲ بدوی و ۱۳ تجدیدنظر استان محکومیت کیفری موکل نیز از جمله جرایم معنونه و مندرج در مواد ۲۵ و ۲۶ قانون مجازات اسلامی نمی‌باشد که به عنوان مجازات تبعی موکل را از حقوق اجتماعی خود محروم نماید چرا که در رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۴۴۱۴۷۰۱۳۴۷ به بایگانی شعبه ۹۷۰۷۰۲ صادره از شعبه ۱۳ دادگاه تجدیدنظر استان آذربایجان غربی جرم موکل را با نقض رأی بدوی در حد معاونت تقلیل داده و از این لحاظ پر واضح است که باز هم نمی‌توان هیچ محرومیتی از حقوق اجتماعی را در حق موکل مترتب داشت لذا با توجه به سابقه موکل وی واجد شرایط تبدیل و ارتقاء وضعیت استخدامی خود از پیمانی به رسمی آزمایشی مستنداً به مواد ۲ و ۳ قسمت (الف) دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد. مع الاسف بند (د) تبصره ماده ۳ برخلاف نص صریح قانون مجازات اسلامی و تصریح صدر ماده ۲۵ قانون مجازات اسلامی که محرومیت از حقوق اجتماعی را در نتیجه محکومیت قطعی کیفری در جرایم عمدی و مستنداً به ماده ۲۶ در مدت معلوم و معین مقرر داشته، با بدعتی آشکار ارتقاء شغلی را منوط به عدم تخلف اداری کرده است چرا که طبق بند (د) عدم محکومیت کارمند به هر یک از مجازات‌های بندهای (هـ)، (و) و (ز) ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در طول دوره پیمانی شرط تبدیل وضعیت استخدامی بیان گردیده است و با مراجعه به قانون اخیرالذکر استنادی و ملاحظه متن ماده ۹ و بندهای استنادی به شرح آتی:

ماده ۹ـ تنبیهات اداری به ترتیب عبارتند از:

ه ـ تنزل محل جغرافیایی خدمت به مدت یک تا پنج سال

وـ تنزل مقام و یا محرومیت از انتصاب به پست‌های حساس و مدیریتی در دستگاه‌های دولتی و دستگاه‌های مشمول این قانون.

زـ تنزل یک یا دو گروه و یا تعویق در اعطای یک یا دو گروه به مدت یک یا دو سال.

درمی‌یابیم که طبق صدر این ماده منظور قانون تنبیهات و تخلفات اداری کارمند می‌باشد و پر واضح است که تنبیهات و تخلفات نمی‌توانند کارمند را از حقوق اجتماعی و استخدامی خود محروم نمایند لذا استناد به این ماده صراحتاً نقض آشکار قانون و محروم کردن آحاد مردم از حقوق اساسی خود می‌باشد که سقوط آن و محرومیت از آن نیاز به دلیل دارد و چنین دلیلی در مورد موکل وجود ندارد. علیهذا هم اکنون متأسفانه علیرغم فراهم بودن تمام شرایط لازم جهت ارتقاء شغلی موکل به جهت اینکه اداره متبوع وی به بند (د) ماده ۳ دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری ذیل بخشنامه شماره ۱۴۴۱۸۹ـ ۱۳۹۷/۳/۲۸ سازمان اداری واستخدامی کشور در خصوص تبدیل وضعیت استخدامی از پیمانی به رسمی آزمایشی استناد می‌کند و از تبدیل وضعیت استخدامی موکل از پیمانی به رسمی آزمایشی استنکاف می‌ورزد لذا موکل از این حق مسلم خود محروم شده است. با عنایت به اینکه محرومیت از حقوق اجتماعی مجازاتی است تبعی که قانونگذار به عنوان مکافات عمل مجرمانه مجرم، آن هم بعد از جری تشریفات دادرسی مقرر نموده است و محروم کردن فرد بااستناد به یک تخلف اداری ضمن اینکه نقض آشکار اصول قانون اساسی و بالاخص اصل ۲۸ می‌باشد خلاف رسالت منشور حقوق شهروندی می‌باشد که در نهایت باعث عقیم شدن اجرای اصول شریف قانون اساسی در رعایت حقوق ملت و موجبات تضییع حقوق آحاد مردم خواهد شد. لذا با تقدیم دادخواست حاضر درخواست ابطال مصوبه صدرالذکر را دارد.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری

 ماده۳ـ در اجرای تبصره ۲ ماده ۴۶ قانون، دستگاه‌های اجرایی می‌توانند کارمندان پیمانی واجد شرایط ذیل را پس از سنجش شایستگی‌های تخصصی و رفتاری و احراز صلاحیت‌های موضوع ماده ۴۲ قانون، از محل مجوزهای ماده ۲ این دستورالعمل، در مشاغل حاکمیتی به استخدام رسمی آزمایشی درآورند.

……

دـ عدم محکومیت کارمند به هر یک از مجازات‌های بندهای (هـ)، (و) و (ز) ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، در طول دوره پیمانی»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۹۱۵۱۵ ـ ۱۳۹۹/۲/۳۱ توضیح داده است که:

«با توجه به هماهنگی به عمل آمده با معاونت سرمایه انسانی این سازمان این نتیجه حاصل شد که برای تبدیل وضعیت استخدامی کارمندان از پیمانی به رسمی آزمایشی قانونگذار در مواد ۴۵ و ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری دو شرط را مطرح نموده است که شرط تعیین شده در ماده ۴۵ مربوط به شغل (مشاغل حاکمیتی) و در ماده ۴۶ شرط مربوط به شاغل یا کارمند را مطرح می‌کند (ماده ۴۶ـ «کسانی که شرایط ورود به استخدام رسمی را کسب می‌نمایند …») در تبصره ۲ همین ماده قانونگذار برای استخدام رسمی کارمندان پیمانی در مشاغل حاکمیتی سه شرط را مطرح نموده است که عبارتند از: ۱ـ شرکت در آزمون ۲ـ احراز صلاحیت‌های موضوع ماده ۴۲ قانون ۳ـ پذیرفته شدن برای استخدام رسمی. از طرف دیگر در تبصره ۳ همین ماده تصویب آیین‌نامه اجرایی کل ماده ۴۶ قانون با پیشنهاد سازمان متبوع و تصویب هیأت وزیران مطرح نموده است. از این رو تصویب‌نامه شماره ۱۴۷۹۹۱/ت۵۴۷۷۰هـ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۲۱ به تصویب هیأت وزیران رسیده است و در ماده ۵ تصویب‌نامه مذکور اختیار تصویب دستورالعمل اجرایی را برای این موضوع به شورای توسعه مدیریت داده است. از این رو شورای مذکور نیز در جهت اجرایی کردن ماده قانونی مذکور و تصویب‌نامه هیأت وزیران مصادیق اجرایی با توجه به سه شرط معنون در تبصره ۲ ماده قانونی یاد شده را دستورالعمل مربوطه  تصویب نموده و لذا اقدام شورا مطابق با قانون بوده است. در پایان خاطر نشان می سازد الزام و تکلیف قانونی برای دستگاه‌های اجرایی مبنی بر تبدیل وضع تمامی کارکنان پیمانی به رسمی آزمایشی وجود ندارد. با توجه به بند (الف) ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری صرفاً استخدام رسمی برای اشتغال در مشاغل حاکمیتی صورت می‌پذیرد و با عنایت به اهمیت و حساسیت مشاغل حاکمیتی در استخدام و وظایف شورای توسعه مدیریت به جهت وظایف و ملاحظاتی که به عهده دارد محکومین به یکی از مجازات‌های بندهای (هـ)، (و) و (ز) ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری حائز شرایط لازم برای تصدی مشاغل حاکمیتی نداده است.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۲/۱۹ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

به موجب تبصره ۲ ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، کارمندان پیمانی در صورت شرکت در آزمون و احراز صلاحیت‌های موضوع ماده ۴۲ قانون مذکور، برای استخدام رسمی در مشاغل حاکمیتی پذیرفته می‌شوند و بر مبنای ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، کسانی که شرایط ورود به استخدام رسمی را کسب می‌نمایند، قبل از ورود به خدمت رسمی یک دوره آزمایشی را که مدت آن سه سال می‌باشد طی خواهند نمود و در صورت احراز شرایط مقرر در این ماده که شامل حصول اطمینان از لیاقت (علمی، اعتقادی و اخلاقی)، کاردانی، علاقه به کار، خلاقیت، نوآوری، روحیه خدمت به مردم و رعایت نظم انضباط اداری از طریق کسب امتیاز لازم با تشخیص کمیته تخصصی تعیین صلاحیت کارمندان رسمی، طی دوره‌های آموزشی و کسب امتیاز لازم و تأیید گزینش است از بدو خدمت جزء کارمندان رسمی منظور خواهند شد. نظر به اینکه شرایط مقرر برای تبدیل وضعیت کارمندان پیمانی به رسمی آزمایشی در مواد ۴۲ و ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مشخص شده و اضافه کردن شرط عدم محکومیت کارمند به هر یک از مجازات‌های موضوع بندهای (هـ)، (و) و (ز) ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در طول دوره پیمانی به شرایط فوق‌الذکر که بر مبنای ماده ۳ دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری صورت گرفته، در حکم قانونگذاری بوده و خـارج از حـدود اختیارات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی است، لذا ماده ۳ دستورالعمل موضوع ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده ۴۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ احمد درزی رامندی