رای شمار ۱۰۱ دیوان عدالت اداری؛ابطال ردیف ۱ ماده ۱۹ مصوبه شماره ۱۴/۱۵۴۰۸ ـ ۱۳۹۸/۹/۶ شورای اسلامی شهر دلیجان از تاریخ تصویب

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: موسسه اعتباری نور با وکالت خانم ندا حکیمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف ۱ ماده ۱۹ مصوبه شماره ۱۴/۱۵۴۰۸ ـ ۱۳۹۸/۹/۶ شورای اسلامی شهر دلیجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۹ مصوبه شماره ۱۴/۱۵۴۰۸ ـ ۱۳۹۸/۹/۶ شورای اسلامی شهر دلیجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

 “هر چند که مطابق بند ۱۶ از ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است و حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض صلاحیت دارند اما این صلاحیت محدود به تعیین و تصویب عوارض محلی است و شوراها به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی مجاز نبوده و در صورت عدم رعایت آن خارج از حدود اختیارات خود عمل کرده‌اند. با عنایت به مقررات فوق‌الذکر و این که حوزه فعالیت بانک‌ها (چه بانک‌های خصوصی و چه بانک‌های دولتی) و مؤسسات مالی و اعتباری، غیرمحلی و کشوری است. مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی می‌باشد. این صحیح است که عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارائه خدمات عمومی و اساساً عوارض، جزء درآمدهای پایدار شهرداری محسوب می‌شود. مصارف خدمات عمومی و مربوط به آحاد شهروندان است و شهرداری در اجرای وظایف ذاتی و انحصاری خود می‌بایست از این گونه عوارض پایدار تأمین و پشتیبانی نماید، اما اخذ این وجوه با توجه به آراء متعدد دیوان عدالت اداری در این رابطه و مستندات و دلایل ابرازی نباید از طریق غیرقانونی وصول گردد چنان که ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه خلاف مقررات منع می‌کند و ارائه خدمات به مردم به هر قیمتی از جمله اخذ وجوه غیرقانونی ایجاد هرج و مرج می‌نماید.

 موضوع مصوبه این دعوا در سال‌های گذشته کراراً در آراء گوناگون دیوان ابطال شده است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر دلیجان جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. شایان ذکر است چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.نظر به‌این که در رأی شماره ۲۷۵الی ۲۹۳ـ ۱۳۹۴/۳/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شورای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص اخذ عوارض استقرار شعب بانک‌ها، عوارض و بهای سالیانه، عوارض بهای خدمات افتتاح و فعالیت سالیانه، عوارض و بهای خدمات شروع به کار و عوارض نصب و سالیانه عابر بانک به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر دلیجان بدون رعایت مفاد رأی مذکور اقدام کرده است. بنابراین مصوبه موضوع دعوای حاضر فاقد وجاهت قانونی است. با عنایت به تعریف حاکم بر بهای خدمات «مبلغی است که شهرداری برابر مجوز قانونی در ازای خدمات ارائه شده به طور مستقیم از متقاضیان دریافت خدمات وصول می‌نماید.» نیز با توجه به‌اینکه عوارض وضع شده در ازای ارائه خدماتی صورت نپذیرفته است. بنابراین مبنای قانونی و عقلانی ای در خصوص آن مشاهده نمی‌گردد و اصولاً شهرداری در خصوص این مورد ارائه‌کننده خدمتی نمی‌باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد.

  مستنداً به ماده ۴ مصوبه درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، شوراهای اسلامی شهر و بخش می‌توانند در اجرای قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب ۱۳۷۵/۳/۱۰ و اصلاحیه‌های بعدی آن) برای تأمین هزینه‌های شهر و روستا نسبت به برقراری و وضع عوارض محلی اعم از عوارض بر ساختمان‌ها، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و روستایی و دارایی‌های غیرمنقول در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا اقدام نمایند. عناوین عوارض با توجه به شرایط هر منطقه جغرافیایی به وسیله وزارت کشور و با همکاری شورای عالی استان‌ها حداکثر تا پایان آذرماه هر سال تهیه و توسط وزیر کشور ابلاغ می‌شود که در این خصوص استنادی به هیچ یک از مصوبات سال ۱۳۹۷ برای پرداخت در سال ۱۳۹۸ نشده است. همچنین در تبصره ۱ این ماده آمده است برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف مالیات و عوارض آنها تعیین شده است. یکی دیگر از استدلال‌های فاقد مبنا از سوی شورای مزبور اینست که عوارض وضع شده فارغ از فعالیت بانک‌ها می‌باشد و صرفاً به دلیل خدمات ارائه شده بر ساختمان بانک‌ها و مؤسسات مالی در حوزه شهرها وضع شده است. لیکن صرف نظر از آرای پیشین صادره از سوی دیوان در خصوص غیرقانونی بودن چنین عوارضی شایان ذکر است که هزینه‌های تحمیل شده تحت عنوان عوارض سالیانه بانک‌ها که با نرخی فراتر از حد معمول تحمیل می‌گردد نشانگر اینست که بر خلاف ادعای ابراز شده دائر بر تکلیف ساختمان بانک‌ها همانند کلیه ساختمان‌ها به پرداخت عوارض سالیانه بابت ارائه خدمات شهری است چرا اگر کلیت و شمولیت این عوارض بر تمامی ساختمان‌ها اعم از ساختمان بانک‌ها و مؤسسات اعتباری ملاک است درچهارچوب تقسیم‌بندی عوارض سالیانه بانک‌ها و مؤسسات مالی اعتباری و با مقیاس ریالی ای فراتر از مبالغ وضع شده بر دیگر ساختمان‌ها تعیین گردیده است؟!

  بانک‌ها و مؤسسات مالی اعتباری به منظور کاهش هزینه‌های درون شهری و تردد غیرضروری که منجر به افزایش رفت و آمد و هزینه‌های زاید می‌گردد و صرفه جویی در اوقات مردم، با صرف هزینه‌های بسیار گزاف مبادرت به خرید و نصب تجهیزات و ابزار و ادوات، جهت ایجاد توسعه بانکداری الکترونیکی نموده‌اند که‌این امر بر اساس فصل چهارم قانون برنامه ۵ ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۴ـ ۱۳۹۰) می‌باشد که دستگاه‌های اجرایی از جمله بانک‌ها و مؤسسات مالی اعتباری مکلفند نسبت به بسط و توسعه دولت الکترونیک و تجارت الکترونیک و عرصه خدمات الکترونیک اقدام نمایند. با عنایت به‌این مهم هدف از نصب دستگاه‌های خودپرداز علیرغم تحمیل هزینه‌های گزاف (خرید و نگهداری) به بانک‌ها و مؤسسات مالی اعتباری، ارائه خدمات بیشتر به شهروندان و تسهیل عملیات بانکی آنان جهت توسعه خدمات الکترونیکی در چهارچوب قانون برنامه ۵ ساله دولت و کاهش هزینه‌های غیرضروری برای دولت و مردم می‌باشد. لذا با توجه به‌این که ماده ۱۴ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر مصوب ۱۳۷۸/۷/۷ و بندهای (پ) و (ج) آن اشعار می‌دارد شوراها مکلفند به هنگام تصمیم‌گیری راجع به عوارض علاوه بر توجه به سیاست‌های کلی که در برنامه‌های ۵ ساله و قوانین بودجه سالیانه اعلام می‌شود سیاست‌های عمومی دولت را به شرح ذیل مراعات نمایند:

 ـ جهت گیری به سوی وضع عوارضی که به صورت مستقیم وصول می‌شوند.

 ـ هماهنگی در وحدت رویه در نظام عوارض

که در این رابطه شورای شهر دلیجان به تصریح مقررات مذکور سیاستهای کلی دولت را مورد توجه قرار نداده است و با تصویب عوارض دستگاه‌های عابر بانک عملاً در جهت وارد کردن خدشه اساسی به فعالیت آنها و عدم توجه به قواعد مربوط به آن در رابطه با توسعه بانکداری و تجارت الکترونیک اقدام نموده است. از آنجا که شوراهای اسلامی شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می‌باشند امکان تغییر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف متفاوت نبوده و به لحاظ وحدت موضوع تنقیح مناط از آراء صدرالاشعار و به منظور تسری حکم مصرح در آن به موارد متشابه متصور است. به بیان بهتر، بر اساس قوانین موضوعه و واحد استنادی، تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته و نمی‌توان در برخی از شهرستان‌ها فعالیت بانکی را محلی و آنها را ملزم به پرداخت عوارض کرد و در سایر شهرستان‌ها به لحاظ محلی نبودن بانک‌ها و مؤسسات مالی اعتباری معافیت آنها از پرداخت عوارض محلی در نظر گرفته شود که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته و موجبات تشتت آرای مزاحم و تعارض این قسم مصوبات با مقررات و رویه متداول، را فراهم و اقتضای ابطال این قسم از مصوبات که با رویه متداول در تعارض است را به دنبال خواهد داشت. لذا ابطال ماده ۱۹ مصوبه ۱۵۴۰۸ مورد تقاضاست.”

  متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

” ۱۹ـ نام عوارض: عوارض بانک‌ها

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر دلیجان به موجب لایحه شماره ۹۹/۱۸/۱۰۲۵ مورخ ۱۳۹۹/۵/۱۶ توضیح داده است که:

” برخلاف ادعای شاکی مبنی بر مطالبه شهرداری دلیجان از مؤسسه اعتباری نور جهت اخذ عوارض حق افتتاح بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه‌ها و عوارض فعالیت خودپرداز بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه‌ها اعلام می‌دارد: شهرداری دلیجان مطابق نامه‌های شماره ۱۴/۱۴۱۹۸ـ ۱۳۹۸/۸/۲۱ و ۱۴/۱۵۴۰۸ـ ۱۳۹۸/۹/۶ صرفاً خواستار واریز عوارض سالیانه فعالیت خودپرداز بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه مطابق ردیف ۲ تعرفه شماره ۱۹ تعرفه سال ۱۳۹۸ گردیده است. ثانیاً کلیه عوارض محلی تعرفه شماره ۱۹ مورد شکایت، مطابق موازین قانونی از جمله بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسیده است. مطابق آراء متعدد هیات عمومی در موارد مشابه عوارض موصوف مغایر قانون تشخیص داده نشده است از جمله: دادنامه شماره ۲۶۶۳ـ ۱۳۹۸/۹/۲۷ و ۱۰۳۳ـ ۱۳۹۶/۱۰/۱۲ و ۳۵۵ ـ ۱۳۹۷/۳/۱. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”

رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد و پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۲۰۹ مورخ ۱۳۹۹/۹/۱۷ ردیف‌های ۲ و ۳ از ماده ۱۹ مصوبه شماره ۱۴/۱۵۴۰۸ ـ ۱۳۹۸/۹/۶ شورای اسلامی شهر دلیجان را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به ردیف ۱ ماده ۱۹ مصوبه شماره ۱۴/۱۵۴۰۸ ـ ۱۳۹۸/۹/۶ شورای اسلامی شهر دلیجان در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱/۲۱ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به‌اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض افتتاحیه برای فعالان اقتصادی در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ردیف یک از ماده ۱۹ تحت عنوان عوارض حق افتتاحیه بانک­ها و مؤسسات مالی و اعتباری و  قرض‌الحسنه‌ها مصوب شورای اسلامی شهر دلیجان به دلائل مندرج در رأی شماره ۱۰۰۹ـ ۱۳۹۶/۱۰/۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ احمد درزی رامندی