رای شماره ۱۸۸۳ دیوان عدالت اداری؛ ابطال تبصره ۳ از تعرفه ۱۱ مصوبه شماره ۱۲۷۵ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۹ و تبصره‌های ۴ـ ۵ ـ ۶ ـ ۷ از تعرفه شماره ۱۱ و تبصره۷ تعرفه شماره ۱۱ شورای اسلامی شهر محلات برای سال ۱۳۹۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای رضا علی خانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره‌های ۳ـ ۴ـ ۵ ـ ۶ ـ ۷ از تعرفه شماره ۱۱ مصوبه شماره ۱۲۷۵ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۹ شورای اسلامی شهر محلات

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:

” با سلام و احترام در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری با توجه به رأی شماره ۹۵۰ ـ ۱۳۹۶/۹/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تعرفه شماره ۱۱ عوارض سال ۱۳۹۸ شهرداری محلات در خصوص تجویز و تکلیف به اخذ ۴۲/۷۵ درصد از زمین بابت تفکیک عرصه به صورت مطلق و ثابت و بدون لحاظ تناسب و میزان مورد نیاز شوارع و سرانه خدمات و فضای عمومی در زمان تفکیک و با توجه به اینکه قانونگذار در تبصره۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری‌ها مصوب ۱۳۹۸/۱/۲۸ با عبارت “تا سقف ۲۵ درصد» حداکثر میزان مجاز دریافت و اختصاص زمین جهت تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی و شوارع را مشخص نموده که مبین آن است که تحت شرایط متفاوت دریافت حق‌السهم کمتر از سقف تعیین شده نیز امکان‌پذیر خواهد بود، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و مغایر صریح قانون مصوب می‌باشد. همچنین در تبصره۲ این تعرفه علاوه برتجویز به اخذ ثابت ۴۳/۷۵ درصد از اراضی اشخاص حقیقی و حقوقی، اراضی دولتی را نیز که از طریق اداره مسکن و شهرسازی تفکیک گردیده برخلاف تبصره۲ ماده ۱۰۱ که در آن اراضی دولتی به طور مطلق مورد حکم قرار گرفته و برخلاف نظریه حقوقی صریح و لازم‌الاجرای معاونت حقوقی ریاست جمهوری در راستای رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی طی نامه‌های شماره ۱۷۱۲۵/۱۲۲۳۱۳۳ ـ ۱۳۹۱/۶/۲۱ و ۱۷۱۳۵/۱۱۷۴۸۹ ـ ۱۳۹۲/۶/۱۸ که اراضی دولتی تفکیک شده را مشمول ماده ۱۰۱ ندانسته است. شورای شهر محلات اراضی دولتی را نیز مشمول تبصره۳ ماده ۱۰۱ دانسته و در تبصره‌های ۴، ۵، ۶ و ۷ این تعرفه نیز برخلاف اختیارات و در مغایرت با قانون مذکور و آرای متعدد هیأت عمومی از جمله رأی شماره ۵۶۴ـ ۱۳۹۶/۶/۱۴ در خصوص ابطال عوارض تفکیک شهر محلات، نسبت به برقراری و تصویب مجدد عوارض تفکیک اقدام نموده، لذا ابطال تعرفه شماره ۱۱ عوارض سال ۱۳۹۸ شهرداری محلات و همچنین تبصره‌های ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ آن تعرفه مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“۱۱ـ عنوان: قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک و افراز اراضی و املاک داخل محدوده و حریم شهر

شرح: قدرالسهم شهرداری از بابت خدمات و معابر عمومی موضوع تبصره۳ قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مأخذ و نحوه محاسبه: شهرداری مکلف است در راستای قانون اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها در هر تفکیک یا افراز معادل ۴۳/۷۵ درصد مساحت اولیه اراضی و املاک را دریافت نماید.

تبصره۳: چنانچه بعد از لازم‌الاجرا شدن قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها (مورخ ۱۳۹۰/۱/۲۸) متعاقب مراجعه مالک به شهرداری (جهت دریافت هر گونه خدمات از شهرداری) مشخص شود که مالک یا مالکین بدون تایید نقشه تفکیکی یا افرازی توسط شهرداری و پرداخت سهم زمین مربوطه، از طریق مراجع دیگر من جمله، محاکم قضایی، ماده ۱۴۷ اداره ثبت اسناد، اداره مسکن و شهرسازی و … نسبت به تفکیک و یا افراز ملک خود اقدام نموده باشند، شهرداری مجاز است به میزان ۳۲/۷۵ درصد قدرالسهم به نسبت زمین مورد افراز یا تفکیک به عنوان خدمات و سهم معبر ناشی از تفکیک، به قمیت روز زمین طبق نظر کارشناسی و با تصویب شورای شهر دریافت نماید.

تبصره۴: مالکین کلیه اراضی و املاکی که قبل از قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها (مورخ ۱۳۹۰/۱/۲۸) از طریق محاکم قضایی، اداره ثبت اسناد، اداره مسکن و شهرسازی و … نسبت به تفکیک یا افراز املاکشان اقدام نموده و یا سند دریافت کرده و عوارض تفکیک عرصه یا افراز را به شهرداری پرداخت ننموده اند، می‌بایست بابت هر مترمربع قطعه تفکیک یا افراز شده معادل q ۱۰ به شهرداری پرداخت نمایند.

تبصره۵: در صورت درخواست مالک یا مالکین چند پلاک ثبتی (که مساحت شش دانگ هر پلاک کمتر از ۵۰۰ مترمربع می‌باشد) مبنی بر تجمیع و تفکیک پلاک‌های خود (در جهت بهبود شکل پلاک‌ها) به صورتی که تعداد قطعات افزایش پیدا نکند و ضوابط طرح تفصیلی در تفکیک آنها رعایت شود، شهرداری مجاز است بابت هر مترمربع قطعه تفکیک شده معادلq ۵ دریافت نماید. ضمناً پرداخت سایر عوارض متعلقه احتمالی (عوارض حق مشرفیت، تغییر کاربری و …) الزامی می‌باشد.

تبصره۶: در صورت همجواری ۲ پلاک و ناموزون بودن یکی از آنها چنانچه در اثر تفکیک مساحتی از یکی از پلاکها کسر و به پلاک ناموزون ملحق شود در صورت رعایت حد نصاب تعریف شده در ضوابط و طرح‌های مصوب، شهرداری می‌بایست بابت هر مترمربع معادل q ۵ فقط نسبت به آن مساحتی که از پلاک کسر گردیده دریافت نماید.

تبصره۷: کلیه اشخاص حقوقی که طبق اصلاحیه ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها، مشمول واگذاری قدرالسهم بهای خدمات و معابر به شهرداری نمی‌باشند، می‌بایستی در زمان تفکیک، نسبت به پرداخت ارزش افزوده ناشی از عمل تفکیک براساس توافقنامه تنظیمی فی مابین (که به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد)، اقدام نمایند.”

در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر محلات به موجب لایحه شماره ۱۳۹۸/۲/۱/۳۹۱۱ ـ ۱۳۹۸/۸/۴ توضیح داده است که:

” همان گونه که مستحضرید مقنن حسب ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها (اصلاحی ۱۳۹۰) تصریح نموده “ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه‌ها، موظفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین عمل تفکیک یا افراز را بر اساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلاً به تایید شهرداری مربوطه رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید. پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوطه به خدمات عمومی از کل زمین از طرف شهرداری حداکثر ظرف ۳۰ماه تایید و کتباً به مالک ابلاغ شود» و در ادامه طبق تبصره۳ ذیل همان قانون تصریح شده که “در اراضی با مساحت بیشتر از ۵۰۰ مترمربع که دارای سند ششدانگ است. شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵% و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی در تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از محل تفکیک برای مالک تا ۲۵% از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید»  بنابراین با عنایت به اینکه قانونگذار دریافت قدرالسهم ناشی از خدمات عمومی و سهم معبر را توسط شهرداری‌ها تجویز نموده (به طوری که شهرداری‌ها به منظور دریافت سهم خدمات، مجاز می‌باشند حداکثر تا سقف ۲۵% از ۱۰۰% ملک را جهت سرانه خدماتی دریافت نمایند و از ۷۵% باقیمانده مالکین دریافت رایگان ۲۵% از ملک به عنوان سهم شوارع ومعابر پیش‌بینی شده محرز است. جمع دریافتی‌های شهرداری در زمان تفکیک و یا افراز املاک معادل ۲۳/۷۵% می‌باشد که نسبت به این مقدار دریافتی، شهرداری‌ها هیچ گونه الزامی به پرداخت غرامت نداشته و ندارند. حال با توجه به اینکه طبق طرح تفصیلی هر سهم، امکان دارد بیش از ۲۵% از ملک مورد تفکیک در طرح توسعه مسیر و شوارع قرار گیرد و تا ۲۵% شهرداری الزام به پرداخت غرامت ندارد. مشهود است مفهوم مخالف آن قسمت از ماده واحده مبین این موضوع می‌باشد که چنانچه بیش از ۲۵% از باقیمانده ملک در توسعه مسیر قرار گیرد پرداخت غرامت نسبت به مازاد ۲۵% جز تعهدات و تکالیف شهرداری قرار می‌گیرد به طوری که در صورت وقوع چنین حالتی، عمدتاً شهرداری‌ها میزان قدرالسهم مازاد بر ۲۵% معبر را از سهم خدمات عمومی خود کسر نموده و در پی این اقدام رضایت مالک جلب گردد. لذا نظر به اینکه حدوث چنین حالتی (وقوع بیش از ۲۵% از ملک در طرح توسعه مسیر در زمان تفکیک و افراز املاک) در شهرها شایع و تحقق یافتنی می‌باشد. مشهود است قانونگذار مطابق با شق دوم تبصره۴ ذیل ماده واحده قانونگذار مقرر داشته “در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسر نباشد شهرداری می‌تواند با تصویب شورای اسلامی شهر، معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» از این رو با مداقه در مفاد آن قسمت از تبصره۱ که اعلام شده چنانچه به لحاظ وقوع ملک در بر معبر و داشتن راه دسترسی و یا عدم حد نصاب برای واگذاری ملک امکان تأمین سرانه وجود نداشته باشد شهرداری مجاز گردیده با تصویب شورای اسلامی شهر نسبت به دریافت قیمت آن مطابق با نرخ کارشناسی اقدام نماید) این سوال به ذهن خطور می‌نماید که چه ضرورت داشت مقنن شق دوم تبصره۴ ذیل ماده واحده را تصویب نماید؟ به طوری که اگر اجرای این قسمت از تبصره ضرورت نداشته باشد و وضع و تصویب این بند کاربرد نداشته باشد می‌توان به این نتیجه رسید که مقنن کاری بیهوده و پوچ انجام داده که انتساب این عمل به قانونگذار غیرممکن و بعید می‌باشد چرا که وضع و تصویب هر جمله و یا حتی کلمه از نظر قانونگذار «وقوع نتیجه» و «رسیدن به هدفی» را در برداشته که خلاف آن امکان‌پذیر نمی‌باشد.

علی‌ای‌حال با توجه به اینکه مفاد تعرفه شماره ۱۱ صرفاً مصوبه‌ای در راستای اجرای نص صریح قانون بوده که اگر آن مصوبه نیز باطل گردد. همچنان مفاد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها، برای شهرداری محلات ساری و جاری می‌باشد. مضاف بر آن که وجود چنین مصوبه‌ای خدشه‌ای به حقوق مالکین و متقاضیان تفکیک و افراز وارد نمی‌آورد چرا که در قانون مارالذکر واگذاری قدرالسهم خدمات و معبر پیش‌بینی شده و صدور حکم مبنی بر رد شکایت شاکی مورد تقاضاست. چرا که اولاً: به رغم آن که از منطوق ماده واحده برداشت می‌گردد که شهرداری مجاز گردیده تا سقف ۲۵% از ملک را جهت سهم خدمات دریافت نماید اگر شهرداری نسبت به دریافت تمامی ۲۵% به عنوان سهم خدمات عمومی اقدام نموده باشد هیچ گونه جرم و تخلفی انجام نداده است. ضمن آن که در هیچ یک از تباصر ذیل ماده واحده به این موضوع اشاره .و تاکید نشده که شاخصه و با پارامترهای مختلفی در دریافت قدرالسهم، دخیل و اثر گذار می‌باشد که به استناد آن موارد شهرداری‌ها مکلف بوده باشند کمتر از ۲۵% سهم خدمات را دریافت نمایند. بنابراین محرز است که متقاضیان تفکیک صرفاً جهت افزایش منافع خود (ناشی از عمل تفکیک) این استدلال را دارند که شهرداری‌ها بنا بر موقعیت ملک و … مخیر می‌باشند درصد خود را بین ۱% تا ۲۵% مطالبه دریافت نمایند که در این صورت ممکن است به هر دلیل از شخصی ۵% و از شخص دیگر ۱۷% و از اشخاص دیگر کمتر یا بیشتر وصول گردد که دریافت سلیقه‌ای می‌تواند علاوه بر ایجاد رانت ایجاد فساد اداری و کاری را به همراه داشته که با وضع و تصویب ماده واحده در سال ۱۳۹۰ کاملاً بعید است که مقنن قصد داشته باشد نتیجه تصویب آن ماده واحده ایجاد نارضایتی و تبعیض فی مابین متقاضیان افراز و تفکیک بوده باشد.

ثانیاً: با مداقه در تبصره۵ ذیل ماده واحده مشاهده می‌گردد مقنن حسب آن تبصره تصریح نموده که هرگونه تخلف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی جرم تلقی شده و متخلفین طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت. حال با عنایت به اینکه قانونگذار از وضع و تصویب این ماده واحده و تباصر ذیل آن هدف و مرادی داشته و انجام کار بیهوده و عبث از جانب مقنن بعید می‌باشد. به نظر می‌رسد دریافت قدرالسهم به صورت سلیقه‌ای می‌تواند جز مصادیق مجرمانه (موضوع تبصره۵) محسوب گردد که شهرداری محلات به منظور جلوگیری از وقوع این جرم اجرای نص صریح قانون را در دستورکار قرار داده است. علی‌ای‌حال با عنایت به اینکه به رغم وجود نص صریح قانونی این شورا نسبت به وضع و تصویب مصوبه‌ای اقدام نموده که چنانچه آن مصوبه شورا ابطال گردد همچنان مفاد قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها ساری و جاری خواهد بود و ابطال مصوبه شورا مانع از اجرای قانون لازم‌الاجرا نخواهد بود از آن مقامات قضایی تقاضا دارد با مداقه در مفاد ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها و مفاد لایحه تقدیمی در خصوص رد شکایت شاکی اقدام لازم صورت پذیرد.”

رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۹۱۷ ـ ۱۳۹۸/۱۱/۱۵ تعرفه یازده از تعرفه عوارض شهرداری محلات برای سال ۱۳۹۸ تبصره۳ ماده مذکور به استثناء اطلاق آن مبنی بر تسری حکم تبصره۳ بر اراضی که قبل از سال ۱۳۹۰ تفکیک یا افراز شده و سند ثبتی دریافت نموده‌اند و تبصره۷ مذکور به استثناء زمین‌هایی که از طریق دولت تفکیک و افراز شده‌اند از مصوبات شورای اسلامی شهر محلات را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره‌های ۳ـ ۴ـ ۵ ـ ۶ ـ ۷ از تعرفه شماره ۱۱ مصوبه شماره ۱۲۷۵ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۹ شورای اسلامی شهر محلات در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۲/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداریو رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

۱ـ با توجه به اینکه طبق مقررات ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها قبل از اصلاح آن، فقط شوارع، کوچه‌ها و معابر در اثر تفکیک به رایگان در اختیار شهرداری قرار می‌گرفت، اطلاق تبصره ۳ تعرفه ۱۱ مصوبه ۱۲۷۵ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۹ شورای اسلامی شهر محلات ناظر بر اخذ حق السهم شهرداری طبق تبصره۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی نسبت به اراضی که قبل از حاکمیت ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری تفکیک یا افراز شده است یا قبل تصویب قانون، اسناد ثبتی اخذ کرده‌اند مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ اطلاق آن ابطال می‌شود.

۲ـ با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در اشکال مختلف آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر محلات برای اجرا در سال ۱۳۹۸ مبنی بر وضع عوارض برای تفکیک و تجمیع در تبصره‌های ۴، ۵ و ۶ تعرفه ۱۱ به دلایل مندرج در رای شماره ۳۱۵ ـ ۱۳۹۶/۴/۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

۳ـ طبق تبصره۲ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری‌ها، تفکیک اراضی دولتی مطابق تبصره۱ ماده ۱۱ قانون زمین شهری مصوب سال ۱۳۶۶ اقدام خواهد شد. بنابر حکم مذکور اطلاق تبصره۷ تعرفه شماره ۱۱ شورای اسلامی شهر محلات برای سال ۱۳۹۸ مبنی بر تعمیم حکم تبصره۳ ماده صد به اراضی دولتی مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ اطلاق تبصره۷ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی