رای شمار ۸۸دیوان عدالت اداری؛ ابطال بند (د) ماده ۲، بند (چ) ماده۳، بند (ت) ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی هیات‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۹۵/۱۲/۸ هیأت وزیران

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم ساعده محمدزاده

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (د) ماده ۲، بند (چ) ماده۳، بند (ت) ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی (موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۵۹۲۹۷/ت۵۱۸۵۹هـ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۵) هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای (الف، ب، ح، خ، د) ماده ۲، بندهای (الف، ب، ج، چ) ماده۳، بند (ب، پ، ت) ماده ۴، مواد (۵ و ۶)، قسمت اخیر ماده ۷، قسمت اخیر بند (الف) ماده۱۰ و ماده ۱۸ از مصوبه شماره ۱۵۹۲۹۷/ت۵۱۸۵۹هـ ـ ۱۳۹۵/۱۲۳/۱۵ هیأت وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱ـ مطابق قسمت اخیر ماده ۸۰ قانون شوراها، مصوبات مورد اختلاف شورا برای تصمیم گیری نهایی به هیأت حل اختلاف ذی‌ربط ارجاع می‌شود. در تبصره۳ بند ۱ ماده ۷۱ همین قانون نیز آمده است که موضوع اصرار بر شهردار معرفی شده توسط شورای شهر به هیأت حل اختلاف ذی‌ربط ارجاع خواهد شد. این هیأت‌ها در بندهای سه‌گانه ماده۷۹ مشخص شده‌اند. لذا بندهای (الف) مواد ۲ و ۳ آیین‌نامه که صلاحیت رسیدگی و تصمیم گیری در خصوص اصرار شوراهای اسلامی شهرهای با جمعیت بیش از ۲۰۰ هزار نفر و مراکز استان‌ها را در مورد شهردار معرفی شده، از هیأت حل اختلاف استان سلب و علاوه بر شهر تهران به هیأت مرکزی محول نموده است مغایر با قانون می‌باشد.

۲ـ طبق ماده ۸۰ و تبصره‌های ۴، ۵ و ۶ اصلاحی قانون مذکور، اعتراض به شوراهای روستا، بخش، شهر و شهرستان اساساً توسط هیأت‌های تطبیق ذی‌ربط صورت می‌گیرد، بنابراین بندهای (ب) مواد ۲، ۳ و ۴ آیین‌نامه مذکور که کماکان حق اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را برای فرماندار یا شورای استان و … محفوظ داشته است مغایر با قانون اصلاح شده است.

۳ـ بند (ح) ماده ۲ آیین‌نامه که ابطال مصوبات مغایر شرع را آن هم مطابق نظر مطلق اعضای شورای نگهبان در صلاحیت هیأت مرکزی دانسته، مغایر قسمت اخیر تبصره ۶ الحاقی ۱۳۹۵/۲/۲۰ ماده ۸۰ قانون می‌باشد که صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفاً به فقهای شورای نگهبان محول شده است.

۴ـ بند (خ) ماده ۲، بند (ج) ماده۳ و بند (پ) ماده ۴ آیین‌نامه که برای مقامات وزارت کشور اختیار تام و یکسان در پیشنهاد و بالتبع صلاحیت هیأت‌های حل اختلاف در رسیدگی به مطلق موارد ارجاعی وزارت کشور قایل است مغایر تبصره۲ الحاقی ماده ۷۹ و بندهای ۲ و ۳ ماده ۸۲ مکرر (قانون مذکور دائر بر پیشنهاد وزیر کشور در مورد اتهامات اعضاء شوراهای استان و عالی استان‌ها و سایر مقامات وزارت کشور در سایر تخلفات که می‌توانند با رعایت مقررات مربوط پیشنهاد رسیدگی را به هیأت حل اختلاف ذی‌ربط بنمایند.

۵ ـ بند (د) ماده ۲، بند (چ) ماده۳، بند (ت) ماده ۴ آیین‌نامه که قایل به صلاحیت کلیه هیأت‌های حل اختلاف در رسیدگی به شکایات مطلق اشخاص در مورد انحراف هر یک از شوراها می‌باشد، مغایر ماده ۸۱ قانون می‌باشد که مقرر داشته، شوراهای روستا در صورت انحراف از وظایف، بنا به پیشنهاد کتبی فرماندار توسط هیأت حل اختلاف استان و سایر شوراها بنا به پیشنهاد هیأت حل اختلاف استان و تصویب هیأت مرکزی حل اختلاف منحل می‌شوند. ـ بر اساس بند (۱) ماده ۸۲ مکرر ۱ قانون، در مورد اتهامات اعضاء شوراهای اسلامی روستا و بخش، موضوع به پیشنهاد شورای شهرستان و یا فرماندار توسط هیأت حل اختلاف استان رسیدگی می‌شود. لذا بند (ب) ماده ۴ آیین‌نامه که اظهار داشته هیأت حل اختلاف شهرستان در این خصوص صلاحیت رسیدگی دارد فاقد محمل قانونی است.

۷ـ به موجب قسمت اخیر بند ۱ اصلاحی ماده ۷۹ قانون، هیأت مرکزی در اولین جلسه، یک رئیس و یک نائب رئیس از بین خود انتخاب خواهد نمود. لذا ماده ۵ آیین‌نامه دائر بر تعیین هیأت رئیسه در هیأت‌های استان و شهرستان و قید فعالیت یک ساله در این سمت‌ها، خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران بوده است.

۸ ـ وفق بند ۱ اصلاحی ماده ۷۹ قانون هیأت مرکزی حل اختلاف متشکل از نه نفر می‌باشد که جلسه‌این هیأت با غیبت سه عضو نیز رسمیت می‌یابد و ممکن است رئیس یا نایب رئیس یکی از سه عضو غائب باشند لذا ماده ۶ آیین‌نامه که حضور ایشان را برای رسمیت جلسات الزامی می‌داند، محمل قانونی ندارد.

۹ـ با مراجعه به قسمت اخیر استفساریه ماده ۷۹ قانون (مصوب ۱۳۹۵/۸/۱۲) به نظر می‌رسد علاوه بر آراء مثبت و منفی اعضای هیأت نسبت به پیشنهاد مرجع قانونی، آراء ممتنع نیز در تصمیم گیری هیأت مؤثر است. بنابراین قسمت اخیر ماده ۷ آیین‌نامه که اعتبار تصمیمات هیأت را با اکثریت مطلق آرای مثبت حاضرین موکول نموده است خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است.

۱۰ـ قسمت اخیر بند (الف) ماده۱۰ آیین‌نامه دائر بر ارسال نسخه‌ای از پرونده‌ها برای اعضاء هیأت قبل از تشکیل جلسه، قطع نظر از اینکه ممکن است خلاف نشر اسرار خصوصی یا اسناد رسمی و محرمانه دولتی و … باشد مغایر احکام سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و … در خصوص صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی است.

۱۱ـ طبق تبصره۲ ماده ۴۶ قانون، مراجع ذی‌ربط از قبیل اداره اطلاعات، نیروی انتظامی و … موظف هستند ظرف مدت ۱۰ روز، از تاریخ وصول استعلام، نسبت به موارد استعلام کتباً پاسخ دهند، لذا ماده ۱۸ آیین‌نامه که مدت مذکور را به یک ماه افزایش داده، صحیح نیست. ”

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره ۱۹۰۶ ـ ۱۳۹۶/۹/۲۱ و ۲۶۴۱ـ ۱۳۹۷/۲/۲۲ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی شده، پاسخ داده است که:

” قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است: نوع اول «نظارت قانونی» که نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دوم «نظارت شرعی» که نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. به استناد اصل ۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تشخیص عدم مغایرت قوانین و مقررات با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان طبق اصول ۷۲، ۸۵ و ۹۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. همان گونه که در بند ۳ دادخواست تصریح گردید بر اساس قسمت اخیر تبصره ۶ الحاقی ۱۳۹۵/۲/۲۰ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفاً به فقهای شورای نگهبان محول شده است لکن بند (ح) ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی که اولاً: اعلام مغایرت شرعی مصوبات را بر اساس نظر همه اعضای شورای نگهبان مقرر داشته مغایر با قانون اساسی و قانون مذکور است. ثانیاً: بر اساس ماده ۱۹ آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان: «سوال‌های فقهی دیوان عدالت اداری و قضات درباره مغایرت قوانین و مقررات با شرع حسب مورد از طریق رئیس دیوان و رئیس قوه قضاییه به شورای نگهبان ارسال می‌شود». با عنایت به‌اینکه نحوه وصول مصوبات شوراهای اسلامی و پاسخ به آنها در این آیین‌نامه مسکوت است لذا ورود هیأت وزیران به‌این حیطه و ایجاد حق انحصاری اعتراض و ابطال مصوبات مغایر شرع صرفاً برای هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی کشور و تبعاً سلب  این اختیارات از سایر مراجع قانونی اعتراض حرمت شرعی دارد. علی هذا ابطال آیین‌نامه معترض عنه را استدعا دارم. ”

متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است:

” وزارت کشور ـ شورای عالی استان‌ها

هیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۵/۱۲/۸ به پیشنهاد شماره ۱۲۳۹۷ـ ۱۳۹۴/۲/۶ وزارت کشور و به استناد ماده۹۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران ـ مصوب ۱۳۷۵ ـ با اصلاحات بعدی آن، آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی

ماده ۲ـ هیأت مرکزی در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد:

د ـ شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی.

ماده۳ـ هیأت استان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد:

چ ـ شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی.

ماده ۴ـ هیأت شهرستان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد.

ت ـ  شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی مبنی بر انحراف شورا از وظایف و اختیارات قانونی”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب نامه شماره ۳۵۲۷۳/۲۹۹۳۷ـ ۱۳۹۷/۳/۱۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” ۱ـ در رابطه با ایراد بند ۱ شکواییه، با توجه به موقعیت سازمانی اشخاص طرف اختلاف (وزیر کشور/استاندار/ با شورای شهر ذی‌ربط)، مرجع صالح برای رسیدگی به‌این اختلاف در بندهای (الف) مواد ۲ و ۳ آیین‌نامه هیأت مرکزی حل اختلاف تعیین شده است که مغایرتی با قانون ندارد. در ضمن عبارت انتهایی تبصره۳ ماده ۷۱ قانون، دایر بر لازم الاجرا بودن تصمیم اتخاذی برای طرفین (وزارت کشور و شورای شهر) نیز مبین دیگری بر صلاحیت هیأت مرکزی می‌باشد.

۲ـ در خصوص بند ۲ شکواییه، لازم به توضیح است، به صراحت تبصره ۱ ماده ۸ قانون که بیان می‌دارد: «اعتراض در مورد مصوبات شورای روستا و بخش توسط بخشدار یا شورای شهرستان، در مورد مصوبات شورای شهر و شهرستان توسط فرماندار و یا شورای استان … صورت می‌گیرد.» ایراد شاکی محل تأمل است.

۳ـ در رابطه با بند ۳ شکواییه، لازم به ذکر است، برابر تبصره۲ ماده ۸۰ قانون «قطعی شدن مصوبات شورا، مانع از طرح رسیدگی آن دسته از مصوبات مغایر قانون در هیأت مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی‌باشد. » با توجه به‌این ماده و اینکه برابر اصول ۴ و ۱۰۵ قانون اساسی، تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد، لذا مصوبات مغایر با شرع نیز به جهت مغایرت با اصول یاد شده قانون اساسی، قابل طرح در هیأت مرکزی است.

۴ـ در خصوص بند ۴ و ۵ لایحه شاکی، باید اشعار داشت ماده ۸۱ و بند‌های ۲ و ۳ ماده ۸۲ مکرر (۱) قانون، به صلاحیت هیأت‌ها در رسیدگی به انحرافات شوراها با شکایت و گزارش اشخاص به صورت کلی تصریح کرده است لذا مغایرتی وجود ندارد.

۵ ـ در خصوص بند ۶ لایحه، همانگونه که در صدر ماده ۸۲ مکرر ۱ آمده، هیأت شهرستان نسبت به اتهامات مربوطه بدواً رسیدگی نموده و چنانچه نتیجه رسیدگی هیأت منتهی به احراز تخلف گردد، در این صورت جهت صدور حکم مجازات، رعایت قسمت اخیر بند (۱) ماده ۸۲ مکرر ۱ یاد شده (تصویب هیأت حل اختلاف استان)، ضروری می‌گردد. در ضمن با توجه به تبصره ۱ ماده ۸۲ همان قانون به صلاحیت این هیأت‌ها در شروع به رسیدگی تصریح شده است. لذا استنباط شاکی در عدم صلاحیت هیأت شهرستان در رسیدگی به تخلفات صحیح نیست. ـ در خصوص بندهای ۷ و ۸ و ۹ لایحه، با عنایت به‌اینکه موضوعات مورد اشاره به لحاظ ضرورت تدوین ضوابط لازم جهت اداره جلسات هیأت‌های موصوف وضع گردیده است با توجه به ماده۹۷ قانون (صلاحیت دولت در وضع آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون) مغایرتی با قانون مشاهده نمی‌شود.

۷ـ در خصوص بند ۱۰ لایحه نیز ارسال مکاتبات، از موارد بدیهی اتخاذ تصمیمات اداری است که مغایرتی با قانون و سیاست‌های کلی ندارد.

۸ ـ ایراد بند ۱۱ در خصوص مغایرت ماده ۱۸ آیین‌نامه با تبصره۲ ماده ۴۶ قانون نیز مسموع نیست چرا که مستند قانونی مذکور، منحصر به تکلیف هیأت‌های اجرایی ذی‌ربط در استعلام صلاحیت داوطلبین عضویت در شوراها از مراجع مربوطه است و در این زمینه قابل استناد نمی‌باشد. لذا حکم به رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. ”

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۵۴ـ ۱۳۹۹/۱۲/۳ بندهای (الف، ب، ح، خ) ماده ۲، بندهای (الف، ب، ج) ماده۳، بند (ب و پ) ماده ۴، مواد (۵ و ۶) قسمت اخیر ماده ۷، قسمت اخیر بند (الف) ماده۱۰ و ماده ۱۸ مصوبه شماره ۱۵۹۲۹۷/ت۵۱۸۵۹هـ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۵ هیأت وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به بندهای (د) ماده ۲، (چ) ماده۳، (ت) ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی (موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۵۹۲۹۷/ت۵۱۸۵۹هـ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۱۵هیأت وزیران) در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۱/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

بر مبنای ماده ۸۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی، هیأت‌هایی به نام هیأت‌های حل اختلاف و رسیدگی به شکایات در سطح کشور، استان و شهرستان تشکیل می‌شوند و مطابق ماده۹۱ همین قانون: «هرگاه شورا اقداماتی برخلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف و میل و تصرف غیرمجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد، به پیشنهاد کتبی فرماندار موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می‌گردد و هیأت مذکور به شکایات و گزارش‌ها رسیدگی و در صورت احراز انحراف هر یک از شوراهای روستاها، آن را منحل می نماید و در مورد سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، بنا به پیشنهاد هیأت استان و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی منحل می‌گردند.» نظر به‌اینکه بر مبنای حکم مقرر در ماده۹۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، اعلام انحراف شوراها از وظایف قانونی خود در صلاحیت فرماندار و هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان است، بنابراین بند (د) ماده ۲، بند (چ) ماده۳ و بند (ت) ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی هیأت‌های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۹۵/۱۲/۸ هیأت وزیران که صلاحیت مزبور را به کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی تسری داده، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی