رای شماره ۱۷۶۶  دیوان عدالت اداری؛ابطال ماده ۱۱ آیین‌نامه تأسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور به شماره ۶۶۵/۸۸۱۳۷ ـ ۱۳۹۴/۶/۲۱ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مصطفی اسکندری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۱ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور به شماره ۶۶۵/۸۸۱۳۷ ـ ۱۳۹۴/۶/۲۱ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده ۱۱ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور به شماره ۶۶۵/۸۸۱۳۷ ـ ۱۳۹۴/۶/۲۱ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از تاریخ تصویب خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«اینجانب مصطفی اسکندری به شماره نظام پزشکی دـ۱۷۰۱۷ با توجه به دلایل ذیل تقاضای ابطال ماده ۱۱ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور به شماره ۱۰۱/۸۵۰/د ـ ۱۳۹۴/۶/۱۴ که توسط دکتر مهدی پیرصالحی مدیرکل نظارت و ارزیابی دارو و مواد مخدر وقت سازمان غذا و دارو در تاریخ ۱۳۹۴/۶/۲۱ به شماره ۶۶۵/۸۸۱۳۷ به کلیه معاونت‌های غذا و داروی دانشگاه‌های علوم پزشکی سراسر کشور ابلاغ شده را دارم. همان طور که مستحضرید کمیسیون ماده ۲۰ امور داروخانه‌ها و شرکت‌های توزیع دانشگاه علوم پزشکی سراسر کشور به عنوان یک مرجع تشخیصی از نظر سازمانی ذیل ساختارهای دستگاه اجرایی قرار می‌گیرد و تعیین و اعمال مجازات از جمله صلاحیت‌هایی است که بی تردید خارج از کار دستگاه اجرایی قرار می‌گیرد چرا که وفق اصل ۳۶ قانون اساسی حکم به مجازات و اجرای آن باید از طریق دادگاه انقلاب و به موجب قانون باشد همچنین مطابق نص صریح تبصره ۴ الحاقی به ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴/۳/۲۹ با اصلاحات اخیر، در صورت تخطی مؤسسات مذکور در قانون وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف است موضوع را در محاکم قضایی مطرح نماید و دادگاه پس از بررسی در صورت ثبوت تخلف پروانه تاسیس یا مسئولین فنی را موقتاً یا به طور دائم لغو می‌نماید. لذا با توجه به اصل ۳۶ قانون اساسی و تبصره ۴ ماده ۲۰ قانون مربوط به امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی رسیدگی به کلیه جرایم و تخلفات مسئولین فنی در صلاحیت دادگاه بوده و باید از اختیارات کمیسیون ماده ۲۰ خارج گردد. لذا از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال ماده ۱۱ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور را از تاریخ تصویب به دلیل مغایرت با اصل ۳۶ قانون اساسی و تبصره ۴ ماده ۲۰ قانون مربوط به امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴/۳/۲۱ رادارم.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور

ماده ۱۱ـ در صورت تخلف مسئول فنی شرکت و عدم رعایت شرح وظایف مسئول فنی توسط وی، موضوع در کمیسیون طرح و در مرحله اول، نسبت به صدور اخطار کتبی یا درج در پرونده مسئول فنی و در صورت تکرار، نسبت به اعلام عدم صلاحیت مسئول فنی تصمیم گیری خواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور سرپرست اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره ۱۰۷/۱۹۳ ـ ۱۳۹۹/۲/۷ توضیح داده است که:

«۱ـ نامبرده وفق دادخواست تقدیمی مدعی می‌باشد این آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور در سال ۱۳۹۶ توسط مدیرکل نظارت و ارزیابی دارو و مواد مخدر وقت سازمان غذا و دارو ابلاغ شده است و در ماده ۱۱ آن مقرر گردیده است: «در صورت تخلف مسئول فنی شرکت و عدم رعایت شرح وظایف مسئول فنی توسط وی، موضوع در کمیسیون طرح و در مرحله اول نسبت به صدور اخطار کتبی با درج در پرونده مسئول فنی و در صورت تکرار تخلف، نسبت به اعلام عدم صلاحیت مسئول فنی تصمیم‌گیری خواهد شد» نامبرده با این استناد که تعیین و اعمال مجازات باید از طریق دادگاه انقلاب و به موجب قانون باشد و لغو پروانه مسئول فنی از اختیارات کمیسیون ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی نمی‌باشد متقاضی ابطال ماده مزبور از آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور گردیده است.

۲ـ در ارتباط با شکایت مطروحه بدواً لازم به توضیح است آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور به توشیح مقام وزارت وقت رسیده است و صرفاً ابلاغ آن از سوی اداره نظارت و ارزیابی دارو و مواد مخدر سازمان غذا و دارو معمول گردیده است.

۳ـ صرف نظر از مراتب مذکور لازم به توضیح است مطابق بند ۱ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب ۱۳۶۷/۳/۳ مجلس شورای اسلامی، یکی از وظایف این وزارتخانه تدوین و ارائه سیاست‌ها، تعیین خط‌مشی‌ها و نیز برنامه‌ریزی برای فعالیت‌های مربوط به خدمات بهداشتی، درمانی، دارویی، بهزیستی و تأمین اجتماعی می‌باشد.

۴ـ برابر بند ۱۱ ماده ۱ قانون مذکور، تعیین و اعلام استانداردهای مربوط به خدمات بهداشتی، درمانی، بهزیستی و دارویی، مواد دارویی، خوراکی، آشامیدنی، بهداشتی، آرایشی، آزمایشگاهی، تجهیزات و ملزومات و مواد مصرفی پزشکی و توانبخشی، بهداشت کلیه مؤسسات خدماتی و تولیدی مربوط به خدمات و مواد مذکور در فوق نیز از وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تعیین شده است.

۵ـ همچنین برابر بند ۱۲ ماده ۱ قانون مورد اشاره صدور، تمدید و لغو موقت یا دائم پروانه‌های مؤسسات پزشکی، دارویی، بهزیستی وکارگاه‌ها و مؤسسات تولید مواد خوراکی و آشامیدنی و بهداشتی و آرایشی، ساخت فرآورده‌های دارویی و مواد بیولوژیک، خوراکی، آشامیدنی، بهداشتی، آرایشی و آزمایشگاهی و تجهیزات و ملزومات و مواد مصرفی پزشکی و توانبخشی از وظایف و اختیارات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اعلام شده است.

۶ـ در بند ۷ـ۱ سیاست‌های کلی سلامت مصوب ۱۳۹۳/۱/۱۸ «تولیت نظام سلامت شامل سیاست گذاری‌های اجرایی، برنامه‌ریزی‌های راهبردی، ارزشیابی و نظارت» بر عهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده شده است.

۷ـ برابر بند (الف) ماده ۷۲ قانون برنامه ششم توسعه، تولیت نظام سلامت از جمله بیمه سلامت شامل سیاست‌گذاری اجرایی، برنامه‌ریزی‌های راهبردی، ارزشیابی، اعتبارسنجی و نظارت را در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متمرکز گردیده است.

۸ـ وفق ماده ۲۰ قانون اصلاح بعضی از مواد قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مورخ ۱۳۶۷/۱/۲۳ به منظور رسیدگی به صلاحیت کسانی که می خواهند درمؤسسات پزشکی و داروسازی عهده‌دار مسئولیت فنی گردند و یا تقاضای صدور یکی از پروانه‌های مربوط به این قانون را بنمایند و رسیدگی به صلاحیت ورود و ساخت هر نوع دارو و مواد بیولوژیک، کمیسیون‌هایی به نام کمیسیون‌های تشخیص مرکب از اعضای اعلامی در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به ریاست معاون ذی‌ربط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بر حسب رشته تشکیل می‌گردد و رأی اکثریت قطعی خواهد بود.

۹ـ ضمناً وفق تبصره ۵ ماده مورد اشاره وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌تواند اجازه تشکیل کمیسیون‌های قانونی مؤسسات پزشکی و داروسازی را به هر یک از دانشگاه‌ها یا دانشکده‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی واگذار نماید.

۱۰ـ برابر تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون اصلاح بعضی از مواد قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مورخ ۱۳۶۷/۱/۲۳ شرکت‌های توزیع‌کننده انواع دارو و مواد بیولوژیک اعم از دولتی و غیردولتی و خصوصی باید از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی پروانه تاسیس اخذ نموده و با معرفی مسئول فنی واجد شرایط که صلاحیت آنها به تصویب کمیسیون قانونی مربوط در ماده ۲۰ این قانون خواهد رسید. بر اساس این آیین‌نامه مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اقدام به توزیع دارو و مواد بیولوژیک در سطح کشور بنماید. شرایط صلاحیت مسئول فنی مذکور در این تبصره عبارتند از: داشتن دانشنامه دکترای داروسازی نداشتن سوء پیشینه کیفری موثرـ عدم اشتعار به فساد در حرفه مربوطه.

۱۱ـ برابر تبصره ۴ ماده مورد اشاره چنانچه شرکت‌های توزیع‌کننده داروهای فاسد یا داروهای با اریخ مصرف کوتاه و یا منقضی شده که مخالف آیین‌نامه مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی باشد توزیع نمایند و یا دارویی را بیش از قیمت رسمی به فروش برسانند با رعایت شرایط و امکانات خاطی و دفعات و مراتب جرم و مراتب تادیب شرکت مربوطه علاوه بر جبران خسارات وارده به پرداخت جریمه نقدی از یکصد هزار ریال تا یک میلیون ریال محکوم و پروانه مسئول فنی با توجه به رأی کمیسیون قانونی مربوطه از یک تا شش ماه به حالت تعلیق درخواهد آمد.

۱۲ـ لذا همان گونه که مشاهده می‌فرمایید برخلاف ادعای شاکی قانونگذار در قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی اختیار تعلیق پروانه مسئول فنی را به کمیسیون ماده ۲۰ اعطاء نموده است و ماده ۱۱ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت‌های پخش فرآورده‌های سلامت محور بر مبنای قانون تنظیم شده است، ضمن اینکه در ماده ۱۱ آیین‌نامه اشاره‌ای به لغو پروانه مسئول فنی نگردیده و صرفاً اعلام شده است که کمیسیون در خصوص عدم صلاحیت مسئول فنی تصمیم گیری خواهد نمود که به معنای تصمیم‌گیری وفق تبصره ۴ ماده ۱۴ قانون می‌باشد. با توجه به مراتب فوق‌الذکر و نظر به اینکه آیین‌نامه مزبور وفق قانون تنظیم گردیده است رد شکایت مطروحه از آن مقام مورد تقاضا می‌باشد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً: بر اساس اصل ۳۶ قانون اساسی تعیین اعمال مجازات از صلاحیت‌های قانونگذار است. تبصره ماده ۱۴ قانون اصلاح بعضی مواد قانونی مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۶۷/۱/۲۳ صرفاً تعلیق پروانه مسئول فنی را به مدت شش ماه در اختیار کمیسیون ماده ۲۰ قانون مذکور قرار داده است و آنچه در ماده ۱۱ مقرره مورد شکایت پیش‌بینی شده از حیث قرار دادن «مرحله اخطار کتبی» در واقع تضییع حکم قانونگذار و از حیث تعیین مجازات به لحاظ عدم صلاحیت، توسعه حکم قانونگذار است. ثانیا:ً تعیین و اعمال مجازات در چارچوب آیین‌نامه از اختیارات مرجع صدور نمی‌باشد، زیرا قانونگذار چنین اختیاری برای این مرجع وضع نکرده است. در نتیجه به جهت مغایرت حکم ماده ۱۱ مقرره مورد شکایت با قانون فوق‌الذکر و خروج از اختیارات مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی